Silenzio assenso nel permesso di costruire: chiarimenti del Consiglio di Stato

La Sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, del 9 marzo 2026, n. 1878 interviene su un tema di particolare rilevanza per gli uffici tecnici comunali, ossi la formazione del silenzio assenso nei procedimenti edilizi disciplinati dall’art. 2 del D.P.R del 6 giugno 2021, n. 380.

La pronuncia si segnala per l’intento sistematico di ricostruire in modo organico la disciplina dell’istituto, fornendo criteri interpretativi utili a superare le incertezze emerse nella prassi applicativa e nella giurisprudenza, soprattutto con riguardo ai presupposti necessari per la formazione del titolo edilizio per silentium.

Il Consiglio di Stato muove da una ricostruzione generale del silenzio assenso quale strumento di semplificazione amministrativa, ormai caratterizzato da una portata generale nell’ordinamento. L’istituto, come evidenziato dalla sentenza, risponde all’esigenza di evitare che l’inerzia dell’amministrazione possa pregiudicare la posizione del privato, trasformando il mancato esercizio del potere in un effetto provvedimentale favorevole. In tal prospettiva, il legislatore realizza un bilanciamento ex ante degli interessi, ricollegando al decorso del tempo la formazione di un titolo abilitativo, anche in assenza un provvedimento espresso.

Tuttavia, la Sezione sottolinea che il silenzio costituisce pur sempre un meccanismo “patologico”; in quanto segnala una disfunzione dell’azione amministrativa, e deve pertanto essere applicato entro confini definiti, al fine di evitare distorsioni o utilizzi impropri.
Il contributo più rilevante della pronuncia consiste nell’introduzione del criterio della “configurabilità” dell’istanza, quale elemento dirimente ai fini dell’operatività del silenzio assenso. La Sezione distingue, a tal fine, tra:

• Domande configurabili, idonee a produrre effetti;
• Domande inconfigurabili, che non possono determinare la formazione del titolo.

La nozione di inconfigurabilità viene configurata in due diverse eccezioni:

L’inconfigurabilità strutturale
Si ha inconfigurabilità strutturale quando l’istanza è priva degli elementi essenziali richiesti dalla legge per la sua stessa esistenza giuridica.
Nel settore edilizio, tali elementi sono individuati dall’art. 20, comma 1, del D.P.R. 380/2021 e comprendono, tra l’altro:

• Il titolo di legittimazione;
• Gli elaborati progettuali;
• La documentazione tecnica richiesta dalla normativa di settore;
• L’asseverazione del progettista, comprensiva anche della conformità alle norme in materia di efficienza energetica.

La mancanza di uno solo di tali elementi impedisce di ritenere l’istanza “configurabile”, con la conseguenza che non sorge nemmeno l’obbligo di provvedere in capo all’amministrazione e, quindi, non può maturare il silenzio assenzo.

L’inconfigurabilità giuridica
Si ha invece inconfigurabilità giuridica quando l’istanza, pur formalmente completa, non è riconducibile al modello normativo previsto dalla legge. Rientrando in tale ipotesi, ad esempio:

• Le richieste fondate su discipline derogatorie (es. piano casa);
• Le istanze relative a fattispecie per le quali la legge esclude il silenzio assenzo;
• I casi in cui è richiesto l’esercizio dei poteri incompatibili con il meccanismo semplificatorio.

In tali situazioni, il decorso del termine non può produrre effetti favorevoli, mancando il presupposto normativo della fattispecie.
Un ulteriore chiarimento di rilievo riguarda la distinzione tra: carenze documentali essenziali e carenze non essenziali o integrabili.
Solo le prime impediscono la formazione del silenzio assenso. Le seconde, invece, non incidono sulla configurabilità della domanda: in tali casi, l’amministrazione è tenuta ad attivare il soccorso istruttorio entro i termini di legge; in difetto, il silenzio assenso si forma comunque.
La sentenza chiarisce inoltre che non possono essere considerati essenziali documenti ulteriori richiesti da fonti subprimarie o da discipline regionali, se non previsti dalla normativa statale, in quanto ciò comprometterebbe l’efficacia del meccanismo di semplificazione.

Di conseguenza, secondo il Consiglio di Stato, deve ritenersi configurabile – e quindi idonea alla formazione del silenzio-assenso – la domanda che, pur contenendo tutti i requisiti essenziali, presenti una difformità urbanistica o, più in generale, sia non conforme alla legge.  Si ricorda in ogni caso che tale circostanza consente all’amministrazione di richiedere integrazioni documentali, a pena di rigetto dell’istanza, e rende l’eventuale provvedimento favorevole formatosi per silenzio-assenso suscettibile di annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

Nel caso oggetto di giudizio, il Consiglio di Stato ha escluso la formazione del silenzio assenso, ritenendo la domanda strutturalmente inconfigurabile. In particolare, è stata accertata la mancanza delle dichiarazioni del progettista relativa al rispetto della normativa sull’efficienza energetica, documento espressamente richiesto dall’art. 20 del D.P.R. 308/2001, recepito dinamicamente dall’art. 1della L.R. 16/2016. Tale carenza, qualificata come essenziale, ha impedito la stessa configurabilità dell’istanza, rendendo irrilevante il decorso del termine procedimentale.

La sentenza in esame contribuisce a definire con maggiore chiarezza i confini applicativi del silenzio assenso in materia di edilizia, individuando nel requisito della “configurabilità” della domanda il criterio fondamentale per la sua operatività.

Per ogni ulteriore dettaglio si rinvia alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 1878 del 9 marzo 2026.